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检察机关绩效考核管理 工作中存在的问题及完善

发布时间:2017-12-04 12:31:25   字号:【】 【】 【】    文章来源:

   本网讯 (陈汉阳 李国标 郑敏)绩效考核作为管理学上的一个重要概念,目的在于进一步激发员工的积极性和创造性,提高员工工作效率和基本素质,优化管理。检察机关对绩效考核制度的引入,有着特定的时代背景、政策依据、法律依据、直接动因及现实可能性。绩效考核可以对检察系统内部的管理和领导提供保障,促使有效的完成检察工作,促进检察队伍建设。从发展的角度讲,我国的检察机关绩效考核制度仍然是一个新生事物,是在实践中慢慢建立起来的。随着司法改革的进一步推进,我国检察机关绩效考核制度也在实践中不断地改革完善着。自 2014 年初最高人民检察院制发的《关于进一步改进检察业务考评工作的意见》到 2015 年初中央政法工作会议上提出取消无罪判决率等不合理考核项目的要求,可以发现我国检察机关绩效考核制度的考核项目、考核方式等正在发生重大的修改和创新。无论从深度还是广度看,这一阶段的改革都是史无前例的。但我们也要认识到,这些都不是改革终点,新的绩效考核制度仍存在许多不足,只有通过不断地对现行制度进行分析总结,才能使其进一步的完善。本文拟结合本院员额检察官、检察辅助人员、司法行政人员的考核实际,找出其存在的不足,并提出完善建议,以期能对检察机关绩效考核制度的发展完善有所贡献。
    一、检察机关绩效考核理论
    要了解检察机关的绩效考核,就需要对“绩效”及“绩效考核”这两个管理学中的概念加以简单了解。绩效,是管理学中的一个基本概念。从字面上来看,包括绩和效两个方面。绩就是业绩,指完成的事业和建立的功劳;效是指效率、行为、方法等。绩效是指一定主体在一段时间内的投入及产出情况,投入包括人力等物质资源,或个人的情感、情绪等精神资源,产出是指在质量、数量等方面,工作任务的完成情况。
    绩效考核的概念由此衍生出来。 绩效考核,也叫绩效评估或绩效考评,指一定的组织在确定的战略目标下,对组织内部工作人员取得的工作业绩及相应的工作行为,运用特定的考核标准和项目进行考核,并运用考核的结果对内部工作人员将来的工作业绩及相应的工作行为进行正面引导的方法和过程。 
    检察机关虽不同于以营利为目的的企业单位,但同样需要考虑如何提高工作效率以及如何进行人力资源管理的问题,因此,管理学中的绩效考核理论被引入到检察机关。检察机关绩效考核是一个复杂的概念,对其界定需要综合管理学、人力资源学、法学等学科。笔者认为:检察机关绩效考是指在检察机关体制内,以实现和促进检察机关独立、公正司法为根本目标,以宪法、法律的规定为依据,运用特定的考核项目,对检察权的行使过程及结果进行考核,并运用考核的结果对检察机关整体、检察机关内部各部门及检察干警的工作业绩产生正面引导的过程和方法。
    我国上下级检察机关为领导与被领导的关系,决定了在绩效考核中的考核主体为上级检察机关。根据管理学的概念,组织由个体组成,组织绩效的完成依赖于个体绩效。因此,检察机关的绩效考核应当包括以下三种方式:上级检察机关对下级检察机关的考核、各级检察机关对内部各职能部门的考核、各级检察机关对内部检察干警的考核。
    二、检察机关引入绩效考核制度的必要性
    1.绩效考核的引入是检察机关组织性要求  
首先,由于我国检察机关上下级为垂直领导关系,绩效考核制度的实施利于上级检察院有效的进行领导。检察机关上下级为垂直领导关系是在新中国设立检察机关之初,为促进新生政权的建立,巩固新生政权,克服来自地方的干预,维护国家法治的统一而设立,是随着长期的历史实践而发展建立起来的。但它在实践中也存在一些问题,比如检察机关一体化程度较低,不利于检察工作的整体开展。而通过上级检察机关对下级检察机关进行的绩效考核,在一定程度上,可以弥补这种不足。 其次,检察机关的绩效考核能有效的促进上下级各业务部门的交流。绩效考核中上级院对下级院的考核,可以就工作过程与结果进行反馈、沟通,这改变了存在领导关系的上下级检察院各部门之间以往上令下达的沟通方式,增加交流互动机会,使管理更加合理。 另外,绩效考核得出的考核结果可作为对部门和工作人员评价的科学依据。通过实施考核,了解机关内部各工作人员的优势和弱点,以此为依据安排适合的岗位,有利于人尽其才,促进检察队伍的全面发展。
    2.绩效考核的引入是提升检察效率的需要
    自上世纪九十年代以来,企业以绩效考核为核心建立起一种先进的管理体系,提高了企业的市场竞争力。检察机关虽不同于以营利为目的的企业单位,但处于这样一个高节奏的社会,必然要被其步伐所引领。绩效考核的引入就是达到这一目标的方法。检察机关实行绩效考核,不仅有利于改善其工作作风,还有利于国家机关在群众心中树立起良好的形象。 一方面,工作作风问题,一直是我国机关单位始终强调的。而要消除“人浮于事” 的工作状态,改善工作作风,提高工作效率是根本途径。绩效考核的固有作用在于提高工作效率,完成工作目标。所以,检察机关对绩效考核的引入,不但利于工作效率的提高,而且有助于工作作风的改善。另一方面,检察机关作为国家机关,应当以维护人民的利益为宗旨,面对人民群众应该是热情的。但是由于检察工作的复杂性与专业性可能无法得到群众的理解,在一定程度上造成了群众与检察机关之间的隔阂,群众会觉得“难进门、难办事”,进而影响机关自身形象。若在检察机关绩效考核项目中加入群众满意度,那这种状况就可能得以改变,定能提升检察机关代表的国家形象。
    3.绩效考核的引入与检察官的职业性质相协调
    检察官是检察权的行使主体,与律师、法官相比,虽同样作为从事法律职业者,但具有自己独特的职业特点。一方面,检察官与律师不同,律师作为法律工作者是以营利为目的的,从自己的工作中获取利益;而检察官收入依靠的是国家财政,并不能从工作中直接获利。如果不对其实施考核评价,那么很容易形成“干多干少一个样”的工作态度,长期这样不但浪费了国家资源,而且难以保障公正司法。另一方面,检察官也不同于法官,虽然二者都是司法人员,但法官是处于一种被动居中裁判的地位,不能完全以具体考核项目对其工作进行评价,对其考核会有很大难度。然而检察官职业是行政和司法的统一,其职权兼有法官的被动性及公安机关的主动性。所以,对检察官的考核更具有可操作性。
    综上,检察机关对绩效考核制度的引入,既是检察机关组织性要求,又是提升检察效率的需要,同时也与检察官的职业性质相适应。绩效考核制度的引入对检察机关具有极大的积极意义,但是要充分发挥出这些积极作用并非是一蹴而就的,其在实践中经历了相当的发展历程,为了能最大限度的实现其价值,与司法规律相符,在当下以及未来,检察机关绩效考核制度仍将不断调整、进步、完善。
    三、绩效考核管理中存在的问题
    随着司法体制改革正在推进,检察院绩效考核管理还在进一步完善中,仍然存在一些有待完善的地方。
    1.绩效考核的目标定位不准确
    目前在检察机关有关绩效考核的规范性文件中,有些基层检察院将考核的目标规定为:“为了不断加大办案力度,提高办案质量和效率,推动检察业务工作科学发展”。可以看出,考核被以一种工具主义来定位,考核考虑的主要是效率和成绩,无论是考核体系的设置上,还是具体考核项目的规定上都有所体现。考核目标的工具主义定位使得检察机关绩效考核缺乏一种合理的价值引导。
    检察机关承担着法律监督和追诉犯罪双重职能,这使得它行使的司法权甚至略高于法院。而如果检察机关绩效考核以提高办案效率、提高实刑率为宗旨,欠缺正当行使检察权的价值追求。当案件到达法院之后,本该由法院通过审理确定案件的最终判决,但由于追求考核高分,检察院往往利用与法院“相互配合”的关系,以协商的方式来确定案件的裁判结果,很多时候,案件还未审理就已经形成定论,法院失去了终局裁判者的地位。产生这种问题的根源就在于绩效考核目标定位不准确,考核的工具主义定位致使其成为一种手段,考核所真正要追求的目标被忽视,演变成影响检察机关办案的“潜规则”,这不仅影响了个案的公平,司法的价值追求也被破坏了。
    2.考核项目设置仍需完善
    检察机关在基层院考评中项目设计上仍然存在一些不足。
    (1)撤回起诉率的缺失
    公诉案件的撤回起诉是指检察机关对已经起诉到法院的案件提出撤回起诉的请求,法院审查后作出是否准许决定的刑事诉讼行为。公诉案件的撤回起诉决定着案件的进程,影响着检察权与侦查权、审判权的关系,更对当事人的权益产生影响。由于公诉案件撤回起诉与当事人的权益息息相关,加之我国立法对之规定不够完善,所以在司法实践中应当对其加以严格的限制。而在司法实践中,公诉案件的撤回起诉可以说是检察机关在刑事诉讼过程中的一颗“救命稻草”。虽然我国法律规定检察机关提出撤诉的,需要经过法院的同意,但在实践中却是:“检察机关勉强起诉到法院的那些事实不清、证据不足的案件,只要经庭前审查认为被告人可能被判处无罪的,法院通常就会与检察机关进行沟通并建议其撤诉;若被告人在庭审中翻供,又缺乏相应的证据时,法院通常会先对检察机关提出补充侦查的建议,若在补充侦查结束后依然没有提供新的证据或事实,法院将决定按检察机关撤诉来处理。”由于在检察机关现行的考核项目中,撤诉与无罪的扣分标准不同,但假如案件被起诉到法院后可能被判处无罪,那将严重的影响到该检察院的绩效考核。所以,撤诉成了最聪明的选择,撤诉行为仍存在被滥用的危险。
    (2)考核项目间的相互冲突
    第一,部门之间的考核项目存在冲突,导致各部门的制约不足。部门之间的考核项目存在冲突,特别是公诉部门的不起诉对其他部门加分项目的压力上。为保证各部门之间关系的和谐以及整个检察院利益的提升,检察机关内部各部门之间存在重配合、轻制约的问题。
    绩效考核项目体系设置的不合理影响着检察机关各部门之间的融合与分化,引导各部门除了关注本部门利益外,还要平衡其他部门的利益以及本检察院的整体利益。各部门的相互配合,渐渐取代了职能分离规则,成为指导各部门工作的行为准则。
    第二,部门内部的考核项目存在冲突。提出刑事抗诉率和法院采纳刑事抗诉意见率是公诉部门的考核内容。设定刑事抗诉率的目的在于鼓励多提起抗诉,发挥检察机关的监督职能,设定法院抗诉意见采纳率目的在于提高抗诉的质量。然而,抗诉意见是否采纳由法院决定,检察机关的考核项目设置一方面要追求抗诉的数量,一方面又要求提高抗诉的质量,这会存在一定的冲突,使得抗诉成为法检两院之间相互协调的结果,导致检察机关的刑事审判监督作用难以发挥。 另外,在侦查监督部门,监督公安机关立案的,犯罪嫌疑人被判的刑罚越重,考核所得的分就越高,这会引导检察机关以追究重罪重刑为目标,忽视对人权的保障。
    3.对考核程序的正当有待进一步完善
    目前,检察院考核体制通常在检察院设立绩效考核委员会,由党组书记、检察长担任组长,副检察长、党组副书记担任副组长,其他院班子成员、院领导、检察委员会专职委员为成员,另外有少数员额检察官代表,统一领导本院绩效考核工作,研究确定考核内容、设定考核基数及权重分值分布,审定和公布考核成绩等重要工作。考核工作领导小组办公室在政治部设办公室,由政治部主任兼任办公室主任,部分员额检察官或检察辅助人员为成员,具体负责考核工作的协调和组织实施。考核采取定量和定性相结合的方式,通过综合计算各考核项目所得分值,形成对各项业务工作的考核评价。在这一绩效考核体制下,部分员额检察官及检察辅助人员行政人员既是考核组成员又是考核对象,在考核员额检察官代表及考核领导小组办公室人员时,在具体的加分及扣分过程中,可能存在对自身更为有利的考核结果,在具体实施考核过程中较难以得出较为公正的考核结果。
    四、完善检察机关绩效考核制度的建议
    从发展的角度讲,我国的检察机关绩效考核仍然是一个新生事物,是在实践中慢慢建立起来的。事物的发展都是一个曲折前进的过程,实践是检验真理的标准,我国检察机关绩效考核制度也在实践中不断地改革完善。自 2014 年初最高人民检察院制发的《关于进一步改进检察业务考评工作的意见》到目前最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》、《检察官检察辅助人员绩效考核及奖金分配指导意见(试行)》的出台,对检察机关绩效考核制度的考核项目、考核方式等进行了重大的修改和创新,无论从深度还是广度看,这一阶段的改革都是史无前例的。但这些都不是改革终点。只有通过不断地对现行制度进行分析总结,才能使其进一步的完善。结合我院绩效考核实际情况的分析,对其中的不足之处提出完善建议,以期对检察机关绩效考核制度的改革、发展有所贡献,使绩效考核在检察工作中发挥积极的作用,优化检察权的行使。
    (一)树立独立公正司法的绩效考核目标
    对考核目标进行合理定位,作用在于对绩效考核确立正确的价值引导。作为检察机关的绩效考核制度,应当具有合理的价值方向,这种价值方向应当与当代法治的目的及检察机关自身公正司法的要求相协调,同时也作为一个标准对考核制度进行评价。一方面,检察机关作为国家司法机关,宪法赋予了其很大的独立性。这种独立性在其检察职权的行使、机构的设置及检察官身份三个方面均有所体现。绩效考核缺乏明确的目标,导致了现行的考核标准及方法有很多不合理之处,不仅影响检察机关独立行使检察权,而且也限制了检察官的独立性。检察机关不能独立行使职权,即使具备了很高的工作效率,也不能优化检察权的行使。因此,检察机关绩效考核目标的确立,应以能保障其独立行使检察权为起点。另一方面,检察机关绩效考核中的“绩效”绝不仅仅是效率的问题,而应当是工作效果、社会效果及法律效果的结合。工作效率的提高,工作效果的实现,最终都是为了有效行使检察权,维护公平正义。因此,检察机关绩效考核应当以公正司法为价值取向,应当以追求公正司法为目标。综上,检察机关的绩效考核应以促进独立、公正司法为目标。
    因此,改革检察机关的绩效考核制度,首先应该做的是完善有关绩效考核的规范性文件中考核目标的规定。各级检察院在制定《绩效考核办法》时,应当把独立、公正司法作为考核的目标加以明确规定。在保证独立、公正司法的同时,兼顾工作效率。只有这样,才能真正贯彻到实践中,指导各级检察机关的考核工作。
    (二)调整考核方式与项目
    检察机关考核方式及项目设定是否科学直接影响到考核结果的准确性。然而检察机关作为国家机关,考核过程还要涉及对案件处理是否公平等问题进行评价,决定了其考核项目的设定比企业等营利性部门更复杂。笔者建议从以下几个方面加以完善:
    1.将保障人权纳入检察机关绩效考评中
    我国极为严厉的错案追究责任制度是一方面的原因,另一方面,这其实也说明我国检察机关的以追诉犯罪为宗旨,并没有将保障人权与追诉犯罪同等看待。 惩罚犯罪与保障人权是刑事诉讼法的两大目的,两者并无主次。检察机关作为刑事诉讼的重要主体,理应重视对人权的保护。法律监督的价值在于发现错误并及时纠正,如果法律监督片面的追求惩罚犯罪,忽视了保障人权的内容,那么将失去监督的意义。所以,在完善检察机关的绩效考核制度中,有必要对现行的有关检察监督的绩效考核内容予以增加,鼓励对刑罚过于严重的案件进行监督,而不应当只追求重罪重刑。
    检察机关绩效考核以惩罚犯罪为主,这种导向作用致使法律监督人员只注重监督能给自己带来加分利益的案件,而对诸如呼格吉勒图类的“铁案”是不会给予关注的。所以,只有对这种错误的导向予以纠正,让法律监督注重对人权的保障,才可能从利益导向上降低这类冤假错案发生的可能性,这也本该是检察机关绩效考核的应有之义。
    2.增设针对检察程序的考核
    首先,绩效考核的项目设置应当包括对遵守程序的行为给予奖励。保障正当程序有效实施的两种方法:对违反正当程序的行为给予严厉制裁,或是对遵守正当程序的行为给予相应的奖励。所以,在现行绩效考核内容中,应当对严格遵循程序的案件给予加分的奖励,对违反程序的案件给予扣分处罚。比如,对存在刑讯逼供的案件,无论是否出现严重后果,都要进行严厉的处罚,取消评优选先的资格。这些标准应当具体设置在各级检察机关的考核实施细则中,以明显的考核分值引起检察机关的重视,从而引导其在检察权的行使过程中,注重对正当程序的遵守。
    其次,对程序遵守的监督应当成为检察监督的重要内容。只有人均监督纠正侦查活动中违法情形数、人均监督纠正刑事审判活动中违法情形数等几个项目设计体现法律监督。但违法行为的范围极其广泛,考核项目中并没有具体指是程序违法。检察机关作为国家的公权力机关,同时又享有法律监督职权,这就要求检察机关不仅自身要做好对程序的遵守,还应当将对程序运行的监督纳入到自身绩效考核制度中,从而促使检察机关重视司法程序。
    (三)积极纳入外部评价
随着法治的推进和司法改革的深入,检察权行使的环境也发生了很大变化,检察机关绩效考核的考核标准也趋于多元化。绩效考核影响着检察权的行使,同时检察权的行使效果又影响着司法权威及人民群众对法律的信仰。检察机关的考核工作缺乏有效监督,会导致考核结果的不公平,进而影响考核的效果。所以,应当加强对绩效考核运行的监督机制。
    检察机关绩效考核本身是有监督的,但是一种内部的监督。一方面,考核的实施是由上级人民检察院统一组织,即以一种自上而下的方式实行,被考核对象难以对考核者进行监督;另一方面,考核缺乏外界的参与。检察工作关系到群众的各种利益,其社会效果又影响着司法的权威。同时检察机关作为国家的司法机关,其政治地位以及工作的复杂性、专业性又决定了对其工作进行考核需要结合多方面的标准。所以综合考虑,可以在考核工作领导小组之外设立考核的外部监督小组,配合进行考核监督工作。首先,外部监督小组应当吸纳政协、人大代表的参与。人大具有宪法赋予的监督职权,检察机关由人民代表大会产生并受它监督。外部监督小组吸纳人大及政协代表的参与,让对绩效考核运行的监督作为政协及人大了解检察工作的一个窗口。其次,党委的参与,我国的检察机关属于双重领导体制,中国共产党的各级党委与各级检察机关之间是领导与被领导的关系,检察工作要服务社会发展的大局需要党委的领导。另外,外部监督小组还可以吸纳当地一些知名学者参与,对考核的实际操作过程提出建议。
    当然,由于检察工作涉及到司法独立等问题,加之工作本身的复杂性与专业性,外部监督小组的监督范围仅仅只针对考核的过程。这样既可以避免外部力量干预司法,又可以保障考核公正,使考核过程更加透明。
    检察工作报告人大代表赞成率、人民监督员满意度测评、律师机构满意度测评三类。人大代表、人民监督员、律师机构与检察工作联系密切,作为外部考核的主体极具合理性。
    另外,从检察院的工作职权可知,犯罪嫌疑人与检察工作息息相关。对于检察机关拘留、逮捕、审查起诉是否符合法定程序,是否刑讯逼供,是否充分发挥监督职能等,犯罪嫌疑人是最直接的感受者。将他们作为外部评价的主体,纳入绩效考核的外部评价体系中,一方面可以扩大对检察工作的监督面,促使检察机关严格公正司法;另一方面,通过这种方式,可以减少刑讯逼供等侵权行为的发生,充分保障犯罪嫌疑人的权益。 犯罪嫌疑人对检察工作的评价方式,可参照案件质量评查情况的考核方式进行。由省院设立外部评价监督小组,不定期组织对州市院和县区院所办理案件涉及的犯罪人员进行调查,通过测评表的形式测评这类人员对检察工作的满意度。
    本文在对我国检察机关绩效考核制度的概念、必要性、存在的问题等做了介绍,提出一些建议。本文在写作中收集到的资料有限,对其中一些问题把握未必准确。笔者结合自身检察工作实际,以此为依据对绩效考核的部分项目做了分析,虽涉及到检察工作的主要方面,但仍然有遗漏,致使文章在内容上难免存在不全面的地方。
    检察机关的绩效考核制度是一个庞大的工程,涉及到管理学、法学、人力资源学等领域,研究角度不同得出的结论也会不同,同时它是一个在实践中发展着的新生事物,导致文章的写作存在一些历史局限性。另外,笔者所学知识有限,文章是运用刑法学等法学相关知识对我国检察机关的绩效考核制度进行研究,侧重对绩效考核制度的相关文件进行介绍,对于检察机关绩效考核制度而言,还存在很大的理论研究空间。另外,对于考核中还存在的问题只列举了若干进行分析,考核中存在的问题并不止这些,还值得更进一步的研究。
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